2015年，中央全面深化改革领导小组第十四次会议提出，要强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的环保监管新体制，有利于明晰环境保护职责，为环境保护事业的健康发展打下坚实基础。

　　环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管是国家治理理论的创新和发展

　　党的十八届三中全会首次提出建立国家治理体系，推进国家治理能力现代化。国家治理反映的是科学共治和法治共治的治国模式，在中国国情和语境下，其应是中国共产党领导下政府负责和政府主导的，政府、市场、个人等多主体，依法参与和监督国家、社会事务的政治和法治模式。而环境保护作为国家治理中的重要内容，其监管体制理应涉及到执政党、政府、市场等各个主体，做到权责平衡且形成合力。

　　从逻辑上看，环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管这一新思想、新观点、新要求，是在国家治理体系的大框架之下展开的，既符合中央关于治国理政制度化的要求，更符合我国环境保护工作的实际。因此，可以说环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的制度化是我国体制、制度和机制创新的一个亮点，对国家治理体系的全面建设具有突破作用。

　　在过去的环境保护工作中，存在仅强调政府的环境保护工作，而忽视地方党委的环境保护领导责任的情况。而地方政府的工作是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的决策、组织、思想等方面的强力支持，地方政府的环境保护工作不可能取得好的成效。在工业化、城镇化的进程中，若地方党委不重视环境保护工作，便容易环境污染和生态破坏。因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的领导和监管责任。

　　以习近平同志为核心的党中央推动环境保护党政同责、一岗双责和齐抓共管的制度化，一改以前的环境保护国家权力运行格局要求，突出了地方党委在地方环境保护治理体系中的作用，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出其他行政监管部门的分工负责作用，并配套以失职追责的机制，既是对传统的环境保护监管体制、制度和机制的重大创新，也是对现代国家治理体系理论的重大突破。

　　国家治理下的环境保护治理体系强调的是制度之治，它不仅包括法律层面的环境保护法治，还包括党的建设、社区自治、社会参与、道德建设等政治层面的环境保护制度之治。它的提出是对国家治理体系内容和方式的丰富和发展，是环境保护领域的新的文明革命，是法治化的文明和制度化文明的革命。在这种制度文明的形成和发展之中，环境保护党政同责、一岗双责体制制度和机制的建设是一个关键的突破口。近几年，其在实践中不断地制度化、规范化和程序化，在新常态下，将带动各方面制度的健全和落实，使符合生态文明要求的意识和行为在实践中生根、发芽、开花、结果。

　　环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的政策和法制基础

　　我国是社会主义国家，中国共产党在立法和国家、社会事务方面的领导地位已为宪法确定。因此，不能忽视中国共产党的领导政策和领导规则来空谈中国特色社会主义的法治工作。基于此，党的十八届四中全会决定把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的政策基础不仅包括国家的政策基础，还包括党的政策基础；法制基础不仅包括国家立法基础，还包括党内法规基础。

　　在政策基础方面，党的十八大报告和十八届三中、四中、五中和六中全会文件，都或多或少地涉及党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的问题，环境保护的、一岗双责、齐抓共管、失职追责的实施指明了改革方向，如党的十八届三中全会决定建立生态环境损害责任终身追究制，对领导干部实行自然资源离任审计制度等。国民经济和社会发展“十三五”规划纲要以及生态环境保护规划，就为环境保护的、一岗双责、齐抓共管、失职追责的实施奠定了国家政策基础。近些年来，出现一个新的趋势，就是党的机关和国家机关针对共同关心的现实生态环境问题联合出台指导性和规范性文件，来推动环境保护事务的解决。，如中共中央、国务院联合发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件。

　　在法律法规方面，我国现行的《环境保护法》《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中均为一岗双责提供了法律依据，如《环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《水污染防治法》、《大气污染防治法》中也有相应的关于地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定。

　　在党的法规方面，党的十八大把生态文明建设纳入党章，成为全党的行动指南。在具体举措方面，中共中央联合国务院于2015年联合发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，中共中央办公厅联合国务院办公厅于2016年发布了《生态文明建设目标评价考核办法》。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第1条规定：“根据有关党内法规和国家法律法规，制定本办法”，可以看出这些文件的党内法规属性。这些联合法规性文件不仅是党和国家在环境保护国家治理方面制度化、规范化、程序化的尝试，体现了环境保护党内法规与国家立法的衔接和互助，还是中国特色社会主义环境法治的重大创新。

　　环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的制度建设

　　环境保护党政同责是新时代撬动环境保护工作新格局的关键机制，在此基础上的中央环境保护督察制度则是实现环境保护党政同责的配套措施。通过几年的生态文明体制改革，中央环保督察问责既有党和国家的政策依据，有国家法律依据，还有党内法规的依据。在制度建设层面，环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管以环境保护督察、评价考核、自然资产离任审计、责任追究等方面为抓手，相继出台一些文件，推动制度建设，实现失职追责的目的。

　　实现环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管，首先需要对区域即地方党委和政府建立科学的考核评价方法。实行党政同责的评价考核，是在党的十八大之后开始设计、推行的。经过党的十八届三中、四中全会的发展，党的十八届五中全会讨论了“十三五”规划的建议，建立目标责任制，合理分解落实，为生态文明建设评价考核尤其是党政同责联合法规性文件出台，奠定了技术基础。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《生态文明建设目标评价考核办法》，建立了绿色发展指标体系和生态文明评价指标体系，每年度开展一次绿色发展指标体系评估，每五年开展一次考核。此后，一些省份也出台了自己的方案，如青海省把全省按照实际情况分为三类区域进行评价和考核。

　　实现环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管，其次还需要对地方党委和政府的主要领导人开展自然资源资产离任审计。为此，中央印发了《关于开展党政领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》和《编制自然资源资产负债表试点方案》等文件。通过审计发现问题的，则依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》追究责任。该办法规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。

　　实现环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管，还要通过中央环保督察来发现问题，督促整改问题。中央环境保护督察不仅是一个政治举措，也是一个法治举措，并且已经于法有据，即有法可依。如2015年10月，国务院办公厅印发了《环境保护督察方案（试行）》，之后，湖南、贵州、浙江、福建等相当的多的省份出台了自己的实施方案。

　　环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的制度实践

　　在环境保护领域实行党政同责、一岗双责、齐抓共管方面，各地按照中央的统一部署，结合本地实际，开展了有益的实践。如海南、甘肃、青海等地出台了针对地方党委和政府的环境保护职责规定。其中，甘肃省要求分级联合出台环境保护权力清单，特别是界定地方党委书记和其他常委的责任，界定地方行政首长和副职的职责。

　　同时，为了推动党政同责、一岗双责、齐抓共管的实施，2016年1月起，中共中央、国务院开始推行中央环境保护督察工作。截止2017年5月，已经有1万多人被追责，其中包括省级和厅级干部。总的来看，中央环境保护督察工作特别是督察的结果反馈，做到了有法必依，执法必严，违法必究。通过中央环境保护督察和地方省级环境保护督察，一些久而未决的问题得到及时解决。对于近期不能解决的问题，也建立了整改的长效方案。

　　但是，中央环境保护督察也发现了一些共性问题：一是部分地方党政领导干部对环境保护和生态文明建设的认识不到位，如河北省以前在落实环境保护党政同责、一岗双责方面重视不够，环境保护工作压力在向各级党委、政府和有关部门传导中层层衰减；二是治理和管理造假，应付监管与考核方法众多，主要表现为企业污染物排放监测数据作假，环境质量检测数据作假，企业治理污染作假等；三是部分环境问题依然突出甚至出现环境质量恶化，环境保护基础设施建设缓慢；四是一些地区传统的传统粗放式发展方式没有根本改变；五是监管监察不严厉，执法松软现象普遍存在；六是督察问责的官员层次有待提高。从统计数据来看，被处理的干部层级整体仍然偏低，多以基层干部为主，处级以上领导追责的少。即便追责，也以诫勉谈话为主，检讨多，处分少。这些问题，正在得到解决。

　　改进环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的建议

　　环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的推行，因为具有权威性，对于环境质量的改善立竿见影，很多地方的空气质量字2016年以来得到明显改善，生态环境的破坏被有效遏制。但是，很多具有普遍性且难度较大的问题出现，这说明生态文明建设和体制改革措施的推进，已经进入深水区和攻坚期。基于此，需要对环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管体制制度和机制进行进一步的改进。

　　一是完善环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管的责任主体体系，发挥人大、政协和司法机关的作用，即将“党政同责、一岗双责、失职追责”的责任主体体系丰富发展为为“党政同责、一岗双责、人大检查、政协监督、失职追责”。

　　二是编制环境保护职责清单，建立“尽职照单免责、失职照单追责”的制度和机制。建议从中央到地方，党委和政府分级联合出台环境保护权力清单或者职责规定，区分过错责任与其他事件，给地方党政领导和监管部门松绑。此外，在权力清单的编制之中，可给工业信息、发展改革等中央部门增设促进地方发展“两型”经济的职责。

　　三是继续完善中央环保督察制度。其一，完善组织结构，选择具有地方领导经验的官员参与督察，发现问题；邀请中央深改组专家参与督察，在实践中验证生态文明体制改革的实效。其二，严格督察标准，把环境质量改善、行政效率提高、公众有效参与纳入督察的事项。其三，建立“回头看”机制，杜绝地方滋生的侥幸心理。其四，开展立法督察工作，把地方立法和规范性文件是否与国家法律和中央要求相一致纳入督察范围。其五，针对中央生态文明体制改革措施的部署，督促地方制定配套政策体系。其六，督促地方党委和政府主要负责人亲自负责环境保护重点工程和重大事项，制定责任清单，防止党政同责变成形式主义。

　　四是建立积分制性质的追责制度和第三方评估制度。在年度绿色发展指数评价、环境保护年度专项考核和中央环境保护督察的基础上，对于年度内多次出现同类型问题的地方党政主要领导予以追责，并通过第三方评估来评估阶段性改进效果。

　　五是在区域环保责任的落实上奖惩分明。在惩罚方面，对于资源环境承载能力出现黄色以上预警的区域，建议根据预警级别分别实施相应期限的区域限批、土地供应限制，及采取惩罚性的财政转移支付和通报等措施。并对于环境保护年度考核不合格的领导干部的任用实行“一票否决制”。在奖励方面，对于走出环境保护与经济发展困境，限期内脱离预警的区域，给予财政奖励和其他奖励。

　　（作者分别为：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员；中山大学法学院博士生）